2014年3月底，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《城鎮(zhèn)住房保障條例(征求意見稿)》，進(jìn)行公開征求意見，這是本屆政府自2013年7月份聚焦住房保障的“國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)”后，發(fā)布的又一份房地產(chǎn)方面的文件，但只針對(duì)住房保障，對(duì)“房地產(chǎn)調(diào)控”則避而不談。與之相似的是李克強(qiáng)總理在2014年兩會(huì)上的政府工作報(bào)告中，“房地產(chǎn)調(diào)控”的表述壓根就沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)，而代之以強(qiáng)調(diào)“完善住房保障機(jī)制”。
這與之前十多年的房地產(chǎn)治理思路形成了鮮明對(duì)照，近年來(lái)，住房問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)務(wù)院幾乎每年都會(huì)下發(fā)專門的房地產(chǎn)調(diào)控文件。本文就簡(jiǎn)要回顧國(guó)務(wù)院下發(fā)的主要房市調(diào)控文件，從這些文件中，我們可以管窺中國(guó)房市調(diào)控的滄桑史，也能間接理解新一屆政府房地產(chǎn)治理思路的轉(zhuǎn)變。
國(guó)務(wù)院下發(fā)的文件，一般分為兩種，一種是以國(guó)務(wù)院本部名義下發(fā)的文件，即“國(guó)發(fā)X年X號(hào)”，這種文件規(guī)格最高(以中共中央、國(guó)務(wù)院名義聯(lián)合下發(fā)的文件規(guī)格更高，如最近的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》。但筆者所查，歷史上似乎并沒(méi)有專門關(guān)于房地產(chǎn)業(yè)的如此高規(guī)格的文件)。另一種是國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)或者轉(zhuǎn)發(fā)其他部委的文件，最近幾年這種調(diào)控文件幾乎每年都有。
“房改”啟動(dòng)房地產(chǎn)高增長(zhǎng)
我們首先關(guān)注國(guó)務(wù)院本部名義下發(fā)的文件。雖然1949年后，在城鎮(zhèn)并沒(méi)有對(duì)普通私人住房執(zhí)行過(guò)沒(méi)收或贖買的政策，但是到1978年中國(guó)開啟改革開放宏偉旅程時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)內(nèi)幾乎所有的住宅都是“公有”的。我們知道，在“一大二公”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，一個(gè)最顯著的標(biāo)志就是各類商品的短缺，住房自然也不例外。
讓問(wèn)題更嚴(yán)重的是，自1970年代末開始，我國(guó)第一代嬰兒潮就在理論上已經(jīng)進(jìn)入首次購(gòu)房年齡段，這更加劇了住房的短缺。因此在1980年代，人們要憑“住房券”排隊(duì)分房。但是這種福利分房，極易產(chǎn)生“住房分配上的不公正，從而成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題”(國(guó)發(fā)〔1988〕11號(hào))。
因此，自1980年中期開始，直到1990年代末之前，政府一直在推動(dòng)“住房的商品化、社會(huì)化”(國(guó)發(fā)〔1988〕11號(hào)、國(guó)發(fā)〔1991〕30號(hào)、國(guó)發(fā)〔1994〕43號(hào)、國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào))，寄希望“國(guó)家、單位、個(gè)人共同出力”來(lái)解決住房問(wèn)題。
但是，直到1990年代末，商品房仍不是普通民眾解決住房問(wèn)題的首選。國(guó)家當(dāng)時(shí)執(zhí)行的政策導(dǎo)向是“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”(國(guó)發(fā)〔1994〕43號(hào))。
即便是在1998年具有里程碑意義的“房改”中，政策導(dǎo)向依然是“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房;其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”(國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào))。
但1998年的“房改”，依然標(biāo)志著我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)角色的重大轉(zhuǎn)換。房地產(chǎn)業(yè)被正式定位為“新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”(國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào))。當(dāng)時(shí)之所以推出這項(xiàng)重大改革的一個(gè)重要背景是為了應(yīng)對(duì)東亞金融危機(jī)。這次改革，既釋放了中國(guó)被壓抑多年的商品住宅需求，也啟動(dòng)了房地產(chǎn)投資的高速增長(zhǎng)。1998年之后的十幾年里，我國(guó)住宅投資平均年增速維持在25%以上，房地產(chǎn)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。
但是，這次房改宣示的“中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房”，卻并未成為有效執(zhí)行的政策。經(jīng)濟(jì)適用房除了增加體制內(nèi)群體尋租的機(jī)會(huì)外，實(shí)際上并沒(méi)有解決普通居民的住房問(wèn)題。“經(jīng)濟(jì)適用房”作為保障性住房的角色，之后逐漸淡化，直至被后來(lái)的“廉租房”、“公租房”所取代。
房地產(chǎn)調(diào)控逐漸“失控”
進(jìn)入21世紀(jì)之后，商品房的地位變得更高，成為居民滿足住房需求的首要選擇(含被逼的成分)。上一屆政府正式組閣不久的2003年8月份，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)文件，明確宣示“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”，并表態(tài)要“努力使住房?jī)r(jià)格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)” (國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào))。但實(shí)際情況是之后的近十年時(shí)間內(nèi)，商品房?jī)r(jià)格快速上漲，遠(yuǎn)超出大多數(shù)家庭的購(gòu)買力。
此外，在“國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào)”文件中，房地產(chǎn)業(yè)被首次定位為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)：“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”。這種定位實(shí)質(zhì)上是對(duì)1998年所確立的“新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”的升級(jí)，房地產(chǎn)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“點(diǎn)”，而且成為帶動(dòng)多個(gè)行業(yè)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。
由于只注重住房的經(jīng)濟(jì)功能，而忽略了住房的民生功能，因此雖然在2003年之后，國(guó)務(wù)院辦公廳屢次出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控文件，但是房?jī)r(jià)還是出現(xiàn)了令人尷尬的“越調(diào)越漲”的局面。這段時(shí)間，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的房市調(diào)控文件中比較著名的有“國(guó)辦發(fā)〔2005〕8號(hào)”、“國(guó)辦發(fā)〔2005〕26號(hào)”、“國(guó)辦發(fā)〔2006〕37號(hào)”、“國(guó)辦發(fā)〔2008〕131號(hào)”、“國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)”、“國(guó)辦發(fā)〔2011〕1號(hào)”、“國(guó)辦發(fā)〔2013〕17號(hào)”，等等。
在這些文件中，比較特殊的一份是全球金融危機(jī)正酣的2008年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的扶持房地產(chǎn)發(fā)展的“國(guó)辦發(fā)〔2008〕131號(hào)”文件。筆者認(rèn)為，不管當(dāng)時(shí)其有多大的合理性，這個(gè)文件仍造成了很惡劣的后果，它使得人民相信政府對(duì)房?jī)r(jià)的打壓并不滿足“動(dòng)態(tài)一致性”。即便政府今天真心實(shí)意打壓房?jī)r(jià)，但形勢(shì)一變就可能變?yōu)榉龀址渴小Ｕ鄼C(jī)抉擇的調(diào)控風(fēng)格讓政府真心調(diào)控房?jī)r(jià)的“信譽(yù)”受到嚴(yán)重?fù)p害。
正是在這種“虛心假意”的調(diào)控之下，房?jī)r(jià)屢調(diào)屢漲，令政府非常尷尬。特別是在2010年1月份，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)“國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)”文件，要求“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”，從標(biāo)題看，其和2008年年末的“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展”，語(yǔ)氣變化并不大。但這一文件未能有效遏制房?jī)r(jià)的快速飆升，社會(huì)上甚至流傳“房?jī)r(jià)總經(jīng)理說(shuō)了算，總理說(shuō)了不算”的說(shuō)法。
史上最嚴(yán)房地產(chǎn)調(diào)控拉開帷幕
在如此嚴(yán)峻背景下，僅僅三個(gè)月后，國(guó)務(wù)院就以本部名義下發(fā)文件，要求“堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”(國(guó)發(fā)〔2010〕10號(hào))。自此，史上最嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控拉開帷幕，直至今日。
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